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如何認識和實現城市治理現代化
2020年01月16日 09:40 來源:中國城市報 作者:李鐵 字號

內容摘要:針對中國的城市來說,如何實現城市的現代化治理,是我們必須要面對的主題。

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  黨的十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。這里有兩個關鍵詞,一是現代化,二是治理。針對中國的城市來說,如何實現城市的現代化治理,是我們必須要面對的主題。在經歷了40年的高速增長之后,在中國地方政府的層面,對現代化的理解確實還存在著許多認識上的偏差。原因在于,我們并沒有認真地思考過。所謂現代化,無論從物質層面上,還是從觀念層面上,都需要進一步厘清。否則,對現代化的過度理解或者誤解,會導致治理過程中出現嚴重的失誤。

  首先,從觀念上理解所謂的城市治理的現代化問題,可能直接涉及到目標模式的選擇。我們很多人僅僅從西方國家曾經有過的成功模式,就認定西方發達國家目前的治理模式就是所謂的現代化治理模式。正是因為如此,涉及到改革和制度的設計方面,照抄照搬成為許多學者和政府官員的認知模式。可是回顧中國改革開放四十多年來的成功經驗,并沒有完全按照西方的模式全盤復制,而是一直遵循著中國式的發展路徑,不僅取得了經濟的高速增長,而且同時完成了人類歷史上空前規模的城鎮化進程。如此看來,中國的發展模式也有其合理處,是不是在一定程度上也代表著現代化發展模式的一種選擇呢?這一點確實引人深思。畢竟在西方發達國家的現代治理體系中,完善的法律制度和治理體系,已經固化的利益結構,為治理體系服務的所謂的價值觀體系,都已經成為固定的模式在全世界推廣。而且之所以可以迅速得到推廣,也是伴隨著曾經的成功,無論是經濟上的,還是政治上的,或者是軍事上的。因此這種現代治理體系的推廣在現實中是十分容易得到社會認同并得到廣泛支持的。但是在中國改革開放四十多年的歷程中,我們開創了自己的經濟社會發展道路和社會治理模式,在涉及14億人口規模的國家治理和經濟增長的路徑中,維持了穩定的社會結構,實現了高速的發展進程,而且在后發的新興國家、發展中國家和諸多人口大國中,中國取得的成績最為矚目。僅僅從成功的路徑看,在一種更為廣泛的認知體系中,現代化存在著不同的發展模式和路徑,中國是不是也等于提供了一種道路的選擇呢?正是因為如此,我們對于現代化的定義,可能就會出現多重的選擇,在中國邁向現代化道路過程中,代表了一種更為現實的、穩定的社會治理體系,而且之所以在治理過程中取得成功,是因為覆蓋更為廣泛的人口,實現了從貧窮向中高收入國家的過渡。這種現代化進程和發展路徑,同樣值得更多后發國家作為一種模式和經驗來借鑒。

  對于現代化城市治理的理解,還有很多人更關注物質層面的內容。在中國的城鎮化進程中,我們經常注意到,很多地方政府官員更為看重物理空間的和物質上的現代化,追求的是以城市建設、高樓大廈、大廣場和大馬路為表象的現代化。到了信息革命的今天,我們很多人在談到現代化的時候,更多把焦點對準人工智能、互聯網和大數據,而且熱衷于投入大額資金在政府管理系統中建設所謂的智慧平臺和大數據平臺。當很多物質的現代化手段作為政績工程顯眼的擺放在政府管理中心工作時,我們似乎看到中國的城市距離現代化并不遙遠。但是當我們對現代化理解產生了偏差,過度追求所謂表象的現代化,而嚴重忽視我國的現實國情時,一方面會導致資源配置效率下降,造成了嚴重的資源浪費;另一方面也會增加城市化成本,抬高城市的門檻,形成了城市化進程的阻力。

  現代化的城市治理理念重點是以人民為中心,以為人民服務為主體。在城市則是對所有的城市居民服務,而不是以管理來替代服務的治理理念,更重要的是實現管理和服務的有機結合。很多城市政府在制定城市治理政策時,往往把管理放在第一位,而忽視了包括外來人口的所有城市居民的現實需求。

  改革開放以來,雖然我國的城市發展和城市化進程取得了前所未有的成績,但是基于我國人口過多,城市化的進程還有漫長的路要走。當前要特別注意如何處理好增長和就業之間的關系問題,要注意如何有效地通過城市產業的發展,帶動非農就業,加快農村勞動力向各類城鎮轉移,為邁向社會主義現代化奠定重要基礎。如果我們忽視了這個過渡的過程,給自己定了過高的發展目標,盲目地按照西方理念來要求自己,盲目地認為我們已經接近、甚至很快就會超越發達國家的水平,那么我們就會把城市治理的重點,從解決當前城鎮化發展進程中突出的農業轉移人口市民化問題,從解決當前城鎮居民人均收入水平增長和提高的問題,解決城市居民在過渡階段的現實需求問題,轉向實施所謂的高大上的政績工程、面子工程和解決少數人的所謂“現代化”問題。

  城市治理現代化,要尊重城市發展規律。按照經濟社會發展規律去治理城市,應該是現代化治理的基本要求。城市治理規律到底如何來理解,是按照西方發達國家的城市發展模式來理解,還是根據中國改革開放的實踐來認知?可能這在現代化城市治理理念中還存在著重大的分歧。畢竟城市不是在一張白紙上畫出來的,城市的產業發展、城市居民的就業、城市經濟的創新,都要面對利益群體,需要穩定的發展環境,需要按照市場規律來實現資源的有效配置。特別是在中國,在城市化高速增長的過程中,在城市發展的空間內,還有很多制度障礙約束著潛力的發揮。同時中國的城市治理政策也為創新經濟的發展提供了最好的實踐土壤,各種新經濟模式在城市的應用、推廣和實踐取得了顯著的效果。在這個進程中,如何總結中國城市的發展規律,如何認識中國城市曾經走過的道路和存在的誤區,如何把中國的城市治理特色與發達國家的城市發展經驗有機結合,確實需要在理論和觀念上進行探索。當然,在總結城市發展規律的過程中,我們也要看到,尊重經濟社會發展規律,遵循市場規律,對提高城市公共資源的投資效率會有什么作用。在中國的城市化道路中,成功實踐的同時也面臨著各種挑戰,在實現粗放型的高速增長之后,我們還是要回歸高質量發展。正是因為如此,提出現代化的城市治理理念,就是要我們認清現實,找出中國的城市發展規律,對癥下藥,提出城市治理的良方,才有可能落實現代化的城市治理理念。

  現代化的城市治理理念還面臨著轉型挑戰。所謂轉型的另一種解釋就是在空間上尋找薄弱環節,尋找可釋放潛力的空間。在這個意義上,不是機械地理解所謂的“現代化”,更重要的是把現代化融入到大歷史的進程中,如何解決現實問題,如何克服增長阻力,如何發揮更多的潛力優勢,通過釋放好處和能量,帶動新一輪的增長。這時既需要理論上的創新,也需要實踐中的探索,并可以有效地發揮各類城市的作用。因此,在這里,現代化既是目標,也是挑戰,更是過程。因此提出城市的現代治理體系,就是為所有的城市實踐者和探索者提供挑戰和改革的空間,為他們的實踐創造條件,最終實現中國城市治理現代化的新模式。

 

    (作者系中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家)

 

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