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房地產稅不會影響到剛性的住房需求,影響的會是投資性需求

2019年03月19日 16:52:31字號:T|T

    “集中力量落實好黨中央確立的重大立法事項,包括審議民法典,制定房地產稅法等立法調研、起草,加緊工作,確保如期完成。”3月8日,在十三屆全國人大第二次會議上,全國人大常委會委員長栗戰書表示。

    在此三天之前,國務院總理李克強在政府工作報告中表示,健全地方稅體系,穩步推進房地產稅立法。在去年的政府工作報告中,李克強就提到將穩妥推進房地產稅立法。

    這一消息隨即引發公眾的強烈關注。房地產稅將動誰的“奶酪”、征收的方式是什么、是否會影響房價等問題都處于討論的核心。

    對此,中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵指出,根據中國現實情況和未來目標,穩步推進房地產稅立法,可以起到調節收入差距、防止投機、遏制地方政府短期行為、增加一部分地方政府稅源的作用,同時可以逐步地解決土地管理制度改革的相關問題。如果實施得當,應該不會影響到房地產市場的穩定,也不會引發社會的強烈反響,還會更有利于各項改革的順利推進。

    征收房地產稅的邏輯

    如何理解房地產稅立法的初衷?

    李鐵:就我個人理解,人大報告中提出推進房地產稅立法,應該是針對前一段時間房地產市場出現的一些問題,通過稅制的改革平抑房地產的供求波動。重點是防止兩個傾向,一是供需過熱,二是房價過度上漲。而誘發這兩個傾向的原因主要涉及到對房地產投資的過度,并涉及到人們購房的目的和動機到底是什么。

    很多人擔心,大量資金流向房地產行業,可能導致房地產泡沫的產生。房地產在中國近三十年的城鎮化發展進程中,承擔了相當一大部分的貨幣和金融功能。仔細分析,中國的城市發展得非常快,公共服務水平日益提高,其中一部分城市的優質資源過度集中,引發了房價上漲。中國畢竟是一個有14億人口的大國,在城鎮化的進程中,有如此龐大的人口基數和收入增長的基礎,作為個人投資主體一定會在空間里選擇更好的城市和地段,尋找長期有投資價值的房產。

    為什么呢?在各類資產中,能獲得潛在現金增值收益的途徑只有幾個。第一是銀行利息。但是,在經濟快速增長中,銀行利息不足以讓投資者獲得穩定的增值收益。貨幣超發、匯率的變化都會讓放在銀行的資金貶值。第二是股票,但在20多年的股市發展史中,牛市的比例非常小,而且需要專業性的操作,一般的城鄉居民想要從中獲利很難。第三是基金,其收益主要還是來自股票和房地產。第四就是房產,其實中國人向來就有買房置業的傳統。另外,還有一些小眾投資對象,比如古董和珠寶等。

    過去幾十年的城鎮化發展證明,投資房產雖有一定風險,但是相比于其他投資選擇,風險小很多。即使房價在某一段時間上漲停滯,但過一陣又會漲起來。房價大跌的現象很少發生,并不像股票,投入的錢隨著股市的波動,甚至會血本無歸。房子一般都放在那里,還是家庭的一份資產。而且城市的建設始終沒有停頓,城鎮化的水平也在不斷提高,買的房子雖然會有一段時間形成資金閑置,但是早晚還是會漲起來的,何況還可以租出去收租金。正是因為如此,房產成為了人們重要的投資選擇。

    當下人們感受到在三四線城市房地產供給過度。而在一線城市和部分二線城市房價上漲過快。對于解決房價上漲問題,方法之一是從投資需求和投機需求兩個角度去遏制。征收一定的稅,就有可能增加購房和持有房產的成本,一定程度上平抑購買需求。資金長期沉淀在房產上,同時持有成本在增加,會降低人們的購買欲望。同時,當購房成本足夠高,高到超過了銀行的利息損失和股票的損失時,資金流向會發生變化。

    其實,現在限購、限貸等政策導致人們無法購買很多套房,“住房不炒”的目標已經實現。未來的政策目標,是如何減緩更多的新增資金流向房地產這個渠道。

    對于征稅行為的另一個主體——地方政府,房地產稅會產生什么樣的影響?

    李鐵:房地產過熱的觸發因素部分與城市政府的行為有關,例如通過出讓土地獲得“土地財政”。優質資源越集中的地方,政府可獲得的土地出讓金收益越高。比如北京、上海等一線城市的主城區,不同地段按照空間分布,土地拍賣價格是不一樣的,高的達數千萬一畝,少一點的為七八百萬。而在距離都市圈較遠的縣城或邊遠地區城鎮,土地的出讓價格至少都有幾十萬。

    對于地方政府來說,只有大力發展房地產,才能最快獲取最高額的土地出讓收入。地方政府的官員才能用這部分收入做他們想做的事情。好處是中國的城市政府可以很快做到發達國家城市幾十年也干不了的事情。但另一方面,這也在某種程度上催生了政府投資城市發展的短期行為,造成大量資金浪費。無限膨脹的利益動機,讓地方政府有強烈的獲利訴求,并導致房地產過熱。

    在發達國家,房地產稅是地方政府收入的重要來源。這種收益雖然不是非常豐厚,但長期而穩定,且每年都可以用。通過房地產稅收,能夠將地方政府的短期行為長期化。同時,因為是稅收,政府支出會受到嚴格的制度約束。

    現在一些地方政府面臨的問題是,由于房地產供大于求,這就意味它們很難再獲得大筆的土地出讓金,土地財政無法維持。未來,如果房地產稅開征,至少能緩解一定的壓力,讓地方財政獲得一部分長期穩定收益。同時也會迫使地方政府的行為發生相應的變化。例如過去地方政府有賣地收入,可以大把大把地花錢。而今后的支出行為將會向細水長流轉變,原有的政府性基礎設施投資,一部分可以交給市場,公益性部分,可以通過PPP的方式購買服務。

    有觀點認為,房地產稅收所得無法彌補地方政府的土地出讓金損失,因此無法改變一直以來城市政府“賣地求發展”的模式,你怎么看?

    李鐵:其實城市政府會同時受到兩方面的壓力,迫使他們改變發展模式。

    一方面,如果土地賣不出去、房子賣不出去,會形成巨額債務,市場會自動發出信號:此路不通。此外,中央政府的主管部門也可以通過房地產庫存的積壓情況,來決定未來土地指標的計劃分配。如果以往的用地指標用不完,那么接下來的土地指標可能就不給它了。這樣,一旦政府和市場都給出明確信號,土地財政的路是走不下去的,從而會倒逼著形成一種新的發展機制。

    另一方面,通過稅收來調整利益格局,一定程度上也提供了未來的城市發展模式和目標。這個政策導向很清楚,防止地方政府在賣地上過于熱情,導致供給過剩。而從稅收控制上潑一點兒冷水,從制約房地產需求方面控制著地方政府的熱度。

    通過稅收方式改革的調整,地方政府的支出行為就會受到影響,會受到嚴格的稅務管理。繼而影響到城市的基礎設施和公共建設支出,會更多地放寬市場主體的參與,對政府的短期政績支出則會自動產生制約作用。當然,地方政府這么多年欠下的巨額債務,靠收房地產稅是無法很快償還的,未來還可以通過其他方式來綜合配套解決。但是一定量的稅收仍可以解決公共支出方面的部分問題。從未來的城鎮化進程來看,大規模鋪張的城市基礎設施建設,大拆大建的城市建設模式,在很多地方都難以實現了。相應的,城鎮化也進入相對穩定的發展期,城市建設將會處于集約發展階段,而不是過去的粗放型擴張。

    我們談提升新型城鎮化的質量,一方面要推進戶籍制度改革,一方面要解決以房地產為導向的城市發展模式轉型的問題。事實很明確,過去城市大規模、粗放型擴張的路已經走不下去了。

    能適應現有的制度環境嗎?

    有觀點認為,中國現行的土地制度與西方不同,在現有制度條件下開征房產稅,有可能對城鎮化乃至經濟的發展帶來負面影響,你的觀點是什么?

    李鐵:我們的改革開放在很多方面都借鑒了西方的發展經驗,但是各類制度建設,例如土地制度、財產制度、稅收制度等都是在借鑒發達國家經驗的基礎上逐步形成了具有中國特色的制度。我在和其他學者討論時曾經提到過,中國的城鎮化、戶籍改革問題能否借鑒西方,我的看法是可以借鑒,不能照搬。

    在現行的土地管理制度中,中國與西方最明顯的區別是土地的所有權問題。很多人看到了改革開放前幾十年國家征用土地時存在的一定的不公平性。具體來說,各級政府很長時間里都低價拿地,影響了農村集體經濟組織和農民的權益,也曾在一段時間內引發了失地農民的情緒不滿。

    但是人們往往忽略了,私有土地制度條件下的圈地運動在十七、十八世紀的歐洲城市化過程中,也帶來了相當大部分農民利益的喪失。此后,失去土地的農民都進入城市,成為貧困人口,從而在城市形成了巨大的社會矛盾。這類矛盾貫穿了十八世紀到二十世紀上半葉,只是兩次世界大戰之后形成的新的利益分配格局,才緩和了這些發達國家城市中的社會矛盾。

    中國在四十年的改革開放過程中,特別是近二十多年的城鎮化高速增長過程中,已經逐步化解了類似的矛盾。30年來,中國的征地制度在不斷調整,不斷提高對失地農民的補償標準。近些年來,因征地拆遷引發的惡性事件已趨向減少,對農民的補償水平越來越高。在城市近郊區一大部分被征地農民已經通過補償進入了中產階級的行列,因拆遷而致富的現象已經比較普遍。隨著城鎮化的發展、城市基礎設施水平提高、城市公共服務水平提高,對農民的政策條件變得越來越有利,這是不能不承認的現實。

    你的意思是說相比西方的制度,中國的制度更符合自己的國情?

    李鐵:按照西方的制度,我們不可能發展得這么快。英國只有6600萬人,他們花了300年時間完成了5000萬人的城鎮化。中國花了30年,完成了8.3億人的城鎮化,相當于16個英國。必須承認這在人類歷史上是空前的。中國30年間新納入的城鎮化人口相當于4個多日本和9個韓國。

    城鄉土地所有權差異、低成本拿地、高成本補償,都是發展過程中必有之路。到底是西方國家已有的制度模式更好?還是應該根據中國自己發展的現實形成中國的制度?這個在現實中有很多爭議。

    值得思考的是,中國為什么可以這么快地解決這么多問題?相反的,很多新興國家和發展中國家都直接搬用了西方的制度,為什么問題沒有解決?

    印度的政府高層官員曾跟我說,他們最大的問題就是解決不了土地問題,只要和農民、土地所有者談判,都談不下去,政府要修一個工程,根本落實不了。

    所以印度很難修建起高速公路,他們現在的高速公路只有新德里到泰姬陵的200多公里,其他的公路僅相當于中國目前的二三級公路水平。

    因此,面對中國的發展現實,涉及到房地產稅、產權、土地所有權的問題,我們都不可能完全照搬西方的制度,而是在逐步發展的過程中,根據形勢的變化、社會大眾的接受能力以及經濟發展的需求來及時調整,逐步完善制度建設。

    應該城鄉統一征收嗎?

    房地產稅應該城鄉統一征收嗎?

    李鐵:我們要實現城鄉建設用地的一體化,來保障農民的權益。目標雖然如此,但是推進起來確實有種種現實困難。城鄉建設用地的一體化,某種程度上也是要保障集體土地的權益。同時,建立統一的城鄉土地市場,既能降低城市發展成本,也在某種程度上限制城市的無限擴張。

    土地制度改革推進會有一個過程。有一些問題必須要考慮,包括以前遺留的問題怎么解決?怎么遏制村集體經濟組織因土地中隱含的巨大利益而產生的賣地熱情?

    因此,在制度設計上,我們就不可能按照西方的模式,現在就把所有土地一概劃入房地產稅的征收范疇。我想,未來的房地產稅制度對城鄉一定會有所區別。

    為什么你不贊成對農村征收房地產稅?

    李鐵:農村土地的保障性和福利性很強。上個世紀八十年代改革時提到了農村的承包地和宅基地分配“生不增、死不減”,但在現實中,為了確保農村土地分配權的公平性,大多數農村新增人口基本都得到了集體經濟組織分配的宅基地和承包地。如果按照私有制度的模式去設計未來發展,農村的土地分化會非常嚴重,土地兼并和宅基地的兼并會非常普遍,大部分農民會由于經營不善最后成為流民和貧民。

    雖然,現在中國也出現了大量的農民進城,但他們是主動就業,與被動地成為流動的城市貧民是兩種不同的選擇。在這么多年農村集體土地的分配模式下,也確保了農村發展過程中財產分配的公平性,帶有一定的福利保障性質,這和所謂的私有財產不能同等定義。有了宅基地和承包地保底,農民在城市無法就業后至少可以回到農村的家從事農業,有房子住,生活保障沒有問題。

    我們研究中等收入陷阱,很重要的原因就是城市貧困。拉美國家的中等收入陷阱,城市貧困就是主因,大量的貧民區,形成了大量城市社會問題,沒有帶動需求,還制約經濟增長。

    同時,應該看到,集體土地的產權本身就是不清晰的。因為歷史的偶然,我國形成了集體土地公有制。這一制度在改革開放以后通過實行承包制激發個人的潛力,對農業發展和農村改革起到了積極的推動作用,也是保持社會穩定的重要原因。這種土地制度本身就是具有分配的公平性,沒有多少人可以利用自己的權力去從農村獲得更多的分配土地。因此不存在調節社會分配收入的公平問題。

    況且,在2005年農村綜合改革,取消了農業稅和定購糧,在中國的歷史上第一次取消了“皇糧國稅”,對于發展弱勢的農村和農民來說,已經體現了中央政府對農村的巨大支持。在這種條件下,設計農村的稅收制度,特別是關于農村集體土地,無論是農用地還是宅基地,我們也不用激進地采取明確界定產權進而私有化的做法,來增加新的稅收負擔。因此,對于涉及農村和農民的稅收來講,無論從人口規模、制度沿襲和社會傳統的影響等方面看,過于強調按照西方模式來進行改革,不僅僅做不到,恐怕還會帶來更大的不穩定因素。

    應當如何征收?

    在你看來,房地產稅的征收對象是誰?

    李鐵:現在社會上反對房地產稅的聲音很大,因為它牽涉到太多人的利益。城鎮化走到今天,已有8.3億人口生活在城市。當然其中有6億戶籍人口在城市里大多都擁有或者通過租賃的方式使用住房。即使是在城里沒有落戶的2.26億農業轉移人口,他們中的一部分人也在就業的城市或者是家鄉的縣城或小城鎮買了房。涉及到這么多人“錢袋子”的一項稅收,肯定需要精心設計,兼顧各方面的利益訴求。

    那么,是不是在城市里所有有房有地的人都要被征稅?我個人認為未來的政策設計可能不會是這樣。可能更傾向于向富人征稅,比如用單套房和多套房的不同征稅辦法來調節貧富差距。例如一套房不收稅,兩套房少收稅,三四套多收稅,從而完成收入分配的調節。

    如果把多套房征稅的原則明確下來,可能不會影響到太多人口。比如,如果對兩套房以上收稅,制定更為具體和明確的辦法。假設我們的操作方法定得相對合理,更多兼顧富人和窮人的差別,把征稅的對象更多傾向于富人,是可以做到的。這樣既可以降低新增投資住房的預期,現實中也不會引起太大的社會反響。

    但是,如果僅僅對富人征稅,并不能達到扼制、緩解房價過快上漲的效果,因為涉及的人群太小,全社會的投資心理不會發生很大的改變。

    另外,在征收辦法上,新房子能收,老房子能不能收?許多學區房都是上個世紀六七十年代建造的,雖然很老,但價格昂貴,政府增加了這么多對公共設施的投入,自然會影響住房的成本和收益。擁有學區房可以上好學校,會形成巨大的額外收益,直接影響到房價,那么納稅是正常的。如果購房者無力承擔這筆稅費,可以賣掉,這也體現出一定的公平性。

    需要看到,房地產稅制度不可能剛開始就設計得非常理想。征稅涉及到很多人的利益,一定會有人反對,不像減稅,人們都高興,只有財政部門有壓力。但只要把征稅限制在一定范圍內,避免社會廣大群體的激烈反應,就能夠穩步推進。

    十九大提出房地產稅的問題,到現在都沒有急于推進,與我們經濟發展的外部環境和內部經濟發展的勢頭有關,是最穩妥的考慮。

    對擁有多套房產的人征稅,但他們對征稅可能并不敏感,稅收調節作用是否能夠很好地發揮?

    李鐵:征收房產稅只是釋放一個信號。對多套房征稅只是稅收的一個手段,而且稅率可以是累進的。同時,征稅對投資房產的人會有影響。這一稅種開征后,購房者要考慮資金成本、銀行利息、可能的基金收益,去比較各項因素。

    如果購房者認為購房的資金成本超過了銀行利率、股票收益或匯率變化,買入的預期就不會增加。稅收會逐漸抵消投資者在房地產上獲得的預期收益,讓人們在各個投資渠道中做重新選擇。

    當然,這里也涉及到股市是否能良性發育、理財和基金的發展情況、貨幣還要不要超發等問題。

    對于不同用途的房屋,是否應該采取不同的征收方式?

    李鐵:房產有居住功能、投資功能、經營功能。很多人更多看到前兩個功能,而忽略了后者。其實房產可以出租、開飯館,以及從事各種服務業。

    由經營功能延伸,房產甚至能承擔起一些就業功能。比如一些農民在城中村的宅基地上建房,僅通過對外出租,一年就可以獲得幾十萬元的收入。我們曾經和地方政府的官員討論,如果讓政府大面積地拆遷、征地、改造,一戶農民以后一年可能只有幾萬元收入。有官員還表示,征地改造可以給農民解決就業問題。但試想,如果農民一年可以獲得幾十萬元收入,還需要解決就業嗎?

    住房的經營功能在城市不同的空間里的作用不同。在住宅小區里,住房的經營功能會弱化,但在街區里一層二層的門面房,經營功能會加強。這些有經營功能的住房未來也會涉及到稅收的問題。

    我們在遏制投資、投機的同時,怎樣把房子其他的功能利用起來,同時調節貧富差距,是一個特別大的問題。

    最后一個是大家都關心的問題,你認為房地產稅會影響房價嗎?

    李鐵:房產稅整體的調整對房價不會有很大影響。房價和住房供給、優質資源的空間配置有直接關系。在一個地區,如果住房供給短缺,房價一定上漲;如果供給過剩,房價則不會上漲;如果優質資源高度集中,房價一定上漲,畢竟中國擁有14億人口。

    房地產稅會改變人們投資的需求和行為,但這對房價的影響也不大。到目前為止,房價上漲依然和優質資源在局部地區的過度集中有關系,原因在于資源集中的地方,住房供給卻沒有跟上。

    我認為,房地產稅不會影響到剛性的住房需求,影響的會是投資性需求。

    也要看到,房地產稅不會一次性解決房地產發展中的所有問題。它只是向一個方向邁出了第一步,第二步、第三步我們會再看。這有點像戶籍制度改革。2000年初,政策就明確曾提出“縣以下小城鎮放開落戶限制”,但到現在都沒有做到。實際上,現在即便中西部地區放開了戶籍管理也沒有人會去,而人口流入地區一直都沒有放開。這說明政策在推進過程中還會有執行的偏差。房地產稅立法后,決策層面在中央,地方會根據自身情況注入一定的彈性,在不同地區會有不同的解決方式。

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