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網絡交易監管的管轄權配置研究
2020年01月16日 10:00 來源:《東方法學》2018年第1期 作者:王錫鋅 字號

內容摘要:

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作者簡介:

 

  作者簡介:王錫鋅,北京大學法學院教授,博士生導師,教育部國家人文社科重點研究基地北京大學憲法與行政法研究中心研究人員。

  內容提要:網絡交易的整體性、跨區域性等空間特點,以及網絡交易信息的平臺集中化、電子化等數據特性,對傳統上以行為的物理空間位置為聯結點而配置地域管轄權的行政監管模式的有效性和效率構成挑戰,因此提出了網絡交易監管管轄模式改革的需求。應當根據網絡交易的整體性、統一性、信息化等特點,反思傳統的屬地管轄模式,建立以大型交易平臺所在地的專門機關監管的模式,在組織法層面設立專門的、專業化的網絡監管機構,賦予其統一的監管管轄權。同時,結合網絡交易的特點,充分發揮網絡交易平臺的作用,促進專門機關和網絡交易平臺的協同監管。

  關 鍵 詞:網絡交易監管/行政管轄/協同管轄/區域合作

  一、問題的提出

  近年來,包括電子商務在內的互聯網產業快速興起。技術創新及其帶來的新的交易方式,無論是在靜態的時空分布還是動態的交易流程方面,均與傳統交易行為有很大不同,這對行政監管提出了新挑戰。相應地,行政監管的體制和手段也需要創新,以回應技術創新和交易活動方式變化所帶來的新挑戰。在行政監管所面臨的挑戰中,一個突出的問題是對網絡平臺交易的各方當事人行為進行監管的管轄權應如何配置。

  傳統上,對行政監管和執法的管轄權配置,我國法律采用的通行原則是屬地管轄原則,即將監管和執法的管轄權分配給行為所在地的、具有相應管理職權的行政機關。屬地管轄的合理性,很大程度上依賴于行為的“物理空間屬性”。但基于網絡平臺而進行的電子商務中,交易各方在虛擬的網絡平臺上進行交易,其對應的現實物理空間具有明顯的跨區域性和空間不確定性。傳統上按照行政區域和行為發生地來確定管轄權的規則,面對網絡交易的跨區域性和虛擬空間特點,已難以保證監管和執法的有效性及效率。如何根據互聯網交易模式的特點對傳統的監管與執法管轄權分配進行優化調整,已成為行政監管和執法體制創新的一個重要命題。

  事實上,在《電子商務法》的立法過程中,對電子商務的行政監管和執法管轄權配置,已有一些討論,但仍然很不充分。①學界和實務界關注比較多的問題,集中于平臺責任方面。但不難發現,對電子商務的行政監管和執法,其實是電子商務發展語境中一個重大而基礎性的問題。筆者試圖在分析傳統市場監管方式及網絡平臺交易之特點的基礎上,提出網絡交易行政監管和執法管轄權配置的一般原則與初步制度設想。

  二、現有網絡交易監管和執法管轄權模式梳理

  對于網絡平臺交易行為的監管和行政執法地域管轄權分配,在當下的法律規則層面存在兩種基本的模式,一種是傳統屬地管轄模式,一種是平臺所在地集中管轄模式。以下對兩種模式分別進行簡要描述和分析。

  (一)傳統屬地管轄模式

  以行為發生地來確定地域管轄是傳統的行政監管和執法管轄權配置的主要模式。在網絡交易行為的監管和執法領域,這仍然是一種主要的地域管轄權分配模式。以網絡廣告、網絡游戲、電子商務等領域的行政監管和執法為例,確定地域管轄的一個基本要素就是“行為發生地”這一空間要素。相關的規則梳理可參見表1。

  1.傳統的市場監管管轄權分配之理據

  我國《行政處罰法》第20條規定:行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。該規定體現了我國行政監管的屬地管轄原則,具有很強的代表性。屬地管轄原則是司法、執法資源空間分配的一項基礎性規則。在訴訟法上,屬地管轄原則所涉及的地點存在不同的表現形式。世界上絕大多數國家所承認的地域管轄權確定標準,大致可歸納為三種類型。第一,以當事人的住所、居所或臨時所在地為確定管轄權的依據。通常這個地點與當事人的聯系最為緊密,是其他活動展開的空間中心。第二,以物之所在地,如可供執行的財產所在地或訴爭財產所在地為基礎。因為,只有有效控制訴爭財產,才可以保證判決被實際執行,而財產所在地法院或行政機關對于控制被告財產最為有利。第三,以行為發生地,如侵權行為實施地、侵權結果發生地等為基礎。以上三種不同的管轄確定依據看似存在區別,但內在卻有著密切的聯系:住所地、物之所在地以及行為發生地在一般的商業活動中常常相互重合,因此確定其中一者為管轄權依據便可實現多重功能。

  由此可以類推,行政監管屬地管轄原則建立的基礎,在于被監管對象的行為與某個特定的地理位置存在緊密的聯系(在行政處罰中包括違法行為著手地、實施地、經過地和危害結果發生地⑨),即采用行為發生地主義。由于在行為發生地通常比較容易獲取有關該行為的信息,因此基于這一原則分配管轄權,有利于及時查明事實、執行處罰、打擊違法活動,并有利于節約人力物力、降低行政成本。以行為發生地為連接點而確定地域管轄,有利于監管和執法的有效性和效率。

  但這種傳統的屬地管轄原則有效性和效率的實現,在實踐中至少需要滿足以下兩個條件:

  第一,被監管對象具有相對固定的經營場所,并可根據地理空間進行劃分。屬地管轄從根本上說是一種基于空間和地理位置分配執法權的管轄模式,這種模式能夠穩定存在,依賴于經營者所處的地理位置的相對固定性,并且在空間上呈現出有限度分布的特點。對于一般的經營者而言,其住所地在一段時間內固定不變,與經營有關的行為大多圍繞著這一住所地展開。故而,市場監管機關有條件對其經營場所進行現場檢查,也可以對其倉儲貨物進行查封扣押。同時,由于地理空間的有限性,在一個地域范圍內的經營者數量不可能無限增多,最終會形成一個較為穩定的經營者群體。如此,監管機關便可根據經營者在地理空間中的實際分布來配置合適的監管資源,即劃分不同的地理區域,分別配置監管力量,使監管機關與被監管對象在地理上保持較近距離。假如經營者不再具有空間上的固定性,那么所有與地理位置相關的檢查、處罰、強制等監管行為都將難以實施,并且也會使原來按照空間分配執法資源的目標落空。

  第二,經營者行為具有屬地性。在經營場所固定的基礎上,傳統實體店經營者的行為也具有明顯的屬地性。不論是進貨、倉儲還是銷售,經營者的行為一般都與其住所地之間存在顯著的關聯,其所針對的顧客群體也大多與其住所地在地理上相近。如果沒有互聯網等信息交流手段和現代物流手段的輔助,貨物的銷售渠道與地域范圍通常比較有限,貨物倉儲地、銷售地或因產品問題導致的損害結果發生地也往往相互重合。因此,對于有形的實體店,若在交易過程中發生違法行為,則違法行為預備地、實施地、經過地、損害結果發生地一般都處于同一個監管機關的管轄范圍之內,這為屬地管轄原則的效果提供了基礎。

  2.傳統屬地管轄的問題

  隨著社會分工和人流、物流空間流動性的不斷增加,即便在傳統的商業交易活動中,監管的屬地管轄原則之弊端已然呈現。該原則不適宜對社會化大生產背景下不同環節相互分離的商業行為進行監管和執法。比如某廠家的產品在A地生產,運往B地集中分銷,然后在C地最終銷售給終端客戶。若造成損害后果,那么三地的市場監管機關都將具有對該違法行為的管轄權。此時若要查處該案,則難免需要三地監管機關相互配合,進行有關證據提取、材料移送和協助調查等工作。這增加了監管和執法協調的成本,降低了行政效率,并增大了責任分擔的不確定性。有時,各地監管機關之間可能相互推諉、扯皮,并可能最終造成行政管理過程的混亂。很明顯,在互聯網經濟的背景下,屬地管轄的這些問題無疑被進一步放大。

  (二)平臺集中管轄模式

  目前,對于網絡交易的監管和執法的管轄權分配,實踐中主要還是沿用傳統的屬地管轄原則,但正如前文所述,面對網絡交易行為在空間上的分散性、跨區域性等特點,傳統的屬地管轄原則在監管的有效性和效率方面,都越來越顯得不足。因此,如何根據網絡交易和電子商務的特點改進管轄權配置,是完善電子商務監管和執法體制的一個重要命題。

  事實上,面對電子商務的新特點,已有一些相關的法律規則開始將傳統的屬地管轄原則與平臺所在地集中管轄并用,賦予第三方交易平臺所在地的監管機關相應的管轄權(見表2)。筆者將這種地域管轄模式稱為“平臺集中管轄”模式。這種平臺集中監管模式的出現,主要是考慮了網絡平臺交易行為的特點,并根據這些行為的特點而進行監管體制創新的嘗試。

  1.從管轄權的角度看網絡平臺交易的特點

  在互聯網交易平臺之上,經營者與經營行為的部分特點均發生了變化,其中與監管的地域管轄相關的變化可以歸納為以下幾個方面:

  首先,部分經營者不再具有固定的經營場所,利用網絡平臺進行的交易活動的合約達成階段發生于網絡交易平臺。賣家將有關產品的信息、描述直接在平臺上發布,通過互聯網通訊工具與買家進行溝通。賣家不需要在固定場所展示其要出售的商品,買家也不需要前往實體店面與賣家談判。合約達成之后,利用已經日漸成熟的互聯網支付方式,買家可以直接從自身的網絡終端將貨款匯給賣家。在整個過程中,買賣雙方并無見面的必要,因此也就不需要傳統的實體店面。在此基礎之上,賣家也沒有必要將貨物先從生產廠家處運輸至店面,沒有必要在其住所地附近尋找倉庫臨時儲存待售商品,賣家可以利用互聯網聯絡廠家直接針對終端購買者發貨,從而使交易流程大大簡化。在這種情形下,在傳統商品流通過程中必要的固定經營場所的意義大為減弱,賣家可以在自己的住宅中從事交易活動,超出了傳統的現場執法的監管射程。例如,淘寶、天貓等平臺進行的交易都屬于此種情形。

  其次,網絡交易過程的主要步驟發生于虛擬空間,與具體的地理位置聯系不緊密。如前所述,互聯網平臺上的交易通過電子數據交換完成,合同達成與貨款支付均在網絡平臺構筑的虛擬場所中進行,因此也就與實際的地理位置脫離了聯系,在某種程度上喪失了屬地性的特征。消費者、網絡銷售商的服務器地址、公司注冊地、交易平臺所在地等往往分置于不同區域,不存在與交易行為具有穩定聯系的地理位置。原先作為各種經營活動發生之中心地的經營場所由物理空間移動到了虛擬網絡空間,雖然各地市場監管機關可以通過注冊管理等方式大體掌握本地區網絡經營主體的情況,但是傳統的屬地管轄原則已經不能適應對網絡交易進行有效監管的需要。

  再次,網絡交易過程中產生的證據和經營者信息主要存在于網絡平臺之上,而不再按照地理位置分布。根據目前網絡平臺的管理規范,網絡經營者需要向網絡平臺提供其自身的身份信息。比如國家工商總局《網絡交易管理辦法》(國家工商行政管理總局令第60號)第7條第2款規定:從事網絡商品交易的自然人,應當通過第三方交易平臺開展經營活動,并向第三方交易平臺提交其姓名、地址、有效身份證明、有效聯系方式等真實身份信息。具備登記注冊條件的,依法辦理工商登記。除了經營者的身份信息,網絡交易平臺還大量保存了商品交易的有關信息以及賣家對商品的描述信息。與以往不同,這些信息不再分散存在,而是統一集中于網絡平臺提供商的計算機后臺之中,可以進行有針對性的調取與查詢。

  2.網絡平臺為行政監管和執法帶來的便利

  網絡平臺交易因其跨地域的特點雖然對行政監管機關帶來了一定的沖擊,但同時也為監管機關帶來了諸多便利。這種便利性體現于信息的集中存儲和處理帶來的規模效應,主要表現為以下幾個方面:

  第一,可以采用大數據方法分析經營者行為。平臺上經營者和消費者的交易活動均通過電子數據交換的方式在平臺上完成。因此,有一部分原本需要通過投訴、舉報或者檢查、暗訪才能發現的違法線索現在通過大數據分析的方法即可輕而易舉地獲得。比如,阿里巴巴目前通過對賣家行為、商品信息、消費者評價、用戶舉報等數據的分析研究,對近千個維度特征指標的監控,建立了假貨識別模型。這些模型會針對網站全量商品以及用戶異常行為進行實時掃描與判定,并對系統判定為疑似假貨的商品、高危商家在第一時間進行攔截和處置。對于違規行為嚴重的賣家,平臺也會視情況移交監管機關處理。

  第二,交易糾紛解決變得更為便利、理性。在網絡平臺交易的背景之下,原先需要在線下進行的調解和舉報工作可以改為線上進行。買賣雙方可以通過截圖、拍照的方式上傳證據,供網絡平臺調查和調處人員參考。平臺還可以通過一定的激勵機制鼓勵同業賣家和類似產品買家參與糾紛解決過程,通過理性第三方的參與,加強了線上糾紛解決機制定紛止爭的功能。

  第三,執法效率大大提高。信息以電子化方式集中,省去了紙質文件來回傳遞中轉的時間損耗,大大提升了行政執法的效率。另外,通過電子化手段的輔助,行政機關調查取證的工作在某種程度上也得到了簡化,有效節約了行政機關的執法資源。同時,因為網絡平臺保存的數據相對更為完整,在此基礎之上的執法更為全面,對于違法行為的打擊也更加有效。

  當然,以上規模效應優勢的形成離不開網絡平臺的配合,因為其中絕大多數功能必須依賴平臺的合作方能實現。面對新的情況,行政監管機關的管轄權配置也應當相應進行調整,由原先的按行為發生地的“分散管轄”變為依托網絡平臺的“集中管轄”,通過強化與網絡交易平臺的信息分享和合作監管,提升監管和執法的有效性和效率。

作者簡介

姓名:王錫鋅 工作單位:北京大學法學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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